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１１月２３日下午，十三届江苏省人大常委会第六次会议全票通过，正式批准南京市人大常委会制定的《南京市国家公祭保障条例》（下称条例），并定于２０１８年１２月１３日正式施行。

《条例》在国家公祭活动保障工作规范化、法治化方面发挥的积极作用，以及给“精日”行为划定“法律红线”等多项制度创新，经多家主流媒体报道，即刻引发全国关注，在社会上引起强烈反响。　

此次立法活动不仅是南京律师群体参与民主立法的首次实践，也是江苏省范围内首次委托以律师为主体的起草团队开展立法的起草工作，展现了南京律师过硬的政治素质和专业素养。　

２０１８年是立法确定国家公祭日的第五个年头，公祭保障工作积累了相关实践经验。今年全国“两会”后，全国人大法工委来宁调研，也提出南京市对国家公祭保障可以先行立法。　

５月１日，《英雄烈士保护法》施行，是国家层面积极加强意识形态领域突出问题专项立法的重要体现，也为南京立法保障国家公祭活动提供了指引依据。

５月７日，中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

在这样的大背景下，南京市作为国家公祭仪式举办地，承担着国家公祭活动保障、纪念场所的保护和管理、地方悼念活动、市民行为规范、爱国主义教育等工作，通过地方立法刚性保障国家公祭活动，成了顺理成章又迫在眉睫的事情。　

就在５月份，在报省人大常委会、市委批准后，南京市人大常委会将国家公祭保障法规列入今年立法计划。　

“时间紧，但立法质量丝毫不能放松。”为了在第五个国家公祭日前完成立法，将国家公祭活动尽快纳入立法保障体系，南京市人大决定委托律师承担本次立法工作，同时决定首次尝试开展条例的立法前评估制度工作，科学立法、民主立法，这在江苏省范围内尚属首次。　

在南京市司法局、市律师行业党委的组织和领导下，市律师协会和江苏三法律师事务所共同作为受托方，承担了此次立法前评估和条例草案的起草工作，并成立了以市司法局党组成员、副局长、市律师行业党委书记陈宣东同志为组长，市司法局律管处调研员、市律师行业党委副书记、市律协秘书长蔺瑸同志、江苏三法律师事务所主任孙勇律师为副组长，由２０余名优秀律师组成的立法课题组。　

立法课题组按照《南京市人大常委会立法前评估办法》的要求，于２０１８年５月１５日启动了立法前评估，制定了包括评估目的、评估对象、评估内容、评估方式、评估步骤等内容的详细工作方案，开展立法前评估工作。根据评估方案的计划与要求，课题组在为期一个多月的时间内，采取文献查询、法律法规检索、问卷调查、访谈介绍、座谈交流、专家咨询、专题调研、实地考察、网络信息搜索等方式，先后与历史和法学专家、学者，宣传与教育主管部门，建邺区政府及其相关职能部门、江东门街道，大屠杀幸存者等召开各种形式座谈会、访谈会、讨论会、论证会、办公会３０余次，参加纪念馆的祭拜悼念活动、组织全市部分著名资深律师在市律协对条例草案（建议稿）进行讨论，形成会议纪要和工作简报四十余份，完成《南京市公民国家公祭意识调查报告》《关于侵华日军南京大屠杀死难同胞丛葬地和纪念地现状的调查报告》等调查报告和调研报告近十份，汇编立法参考资料近２００万字，并在此基础上形成最终立法前评估报告，为制定《条例》提供参考。　

“历史是最好的教科书，也是最好的清醒剂。尊重历史将被历史所尊重。”陈宣东副局长作为课题组组长挂帅，多次听取专题汇报、主持召开座谈会、审定文本。　

６月１５日，课题组完成了立法前评估工作并向市人大法制委提交了厚厚一本评估报告。这份１４万字的报告送到市人大法制委主任委员姚正陆案头时，他更加坚信了当初的想法和决定。　

７月１１日，在《立法前评估报告》形成的基础上，课题组同步开展条例本文本的起草工作并形成《条例（建议稿）》。　

７月１８日，南京市人大法制委组织召开专家评审会，邀请李浩、王卫星等六位法学、历史学专家，对《立法前评估报告》和《条例（建议稿）》文本进行了结项评审。　

“１、评估调研工作充分，资料和相关信息收集完整，对实践中存在问题总结准确；２、评估过程严格规范，评估对象准确全面，评估方法科学合理……”专家评审组认为，课题组的立法前评估工作符合南京市人大常委会《立法前评估办法》的相关要求，与会专家一致通过。　

“起草律师团队的情怀、使命感和专业素质，是获得省市人大信任的重要原因。最终立法效果也证明，他们值得信赖。”姚正陆评价，这次立法前评估工作，不仅保证了《条例》的立法质量，也为今后地方立法开展立法前评估铸造了范本。　

在立法过程中，课题组多次前往纪念馆、丛葬地、民间抗日战争博物馆等地开展实地调研，召开《条例》立法现场调研会，认真听取纪念馆、大屠杀幸存者、历史学、法学、教育学等领域专家等多方的意见、建议和要求，并就《条例（草案）》的章节、条文逐一展开讨论。　

经过充分的调研，课题组发现，南京承担的国家公祭保障工作仍然存在诸多亟待解决的现实问题。如何做好公祭活动当天保障，同时加强纪念设施的日常管理，落实“从一馆到一城”、“从一天到一年”的长效管理机制；如何划定政府职责和公众义务；如何引导广大人民群众用恰当的方式、端正的态度对待国家公祭、对待南京刻骨铭心的“城殇”；如何关爱南京大屠杀幸存者，体现法律的温度；如何为“精日”行为划定“法律红线”，惩罚其恶劣行径，体现法律的刚性等等都需要通过地方立法予以明确。　

针对这些问题，课题组在市司法局、市律师行业党委、市律协的组织领导与支持下，听取多方意见，逐条逐项论证，不断寻求最佳方案。本次《条例》最终在促进国家公祭活动保障工作规范化、法治化方面填补了立法空白。　

“在中国特色社会主义法律体系已经形成的新起点上，党的十八大和十九大都对完善法律体系、提高立法质量提出了明确要求。因此坚持问题导向，树立问题意识，是确保《条例》能够明确体现党的主张和人民意愿，‘有特色、可操作、真管用’的关键。”市律协蔺瑸秘书长认为，律师丰富的实践经验和问题导向的工作思路，有利于让地方立法真正成为“可用之法”。　

近年来，“精日”行为呈多发趋势，引发了广大人民群众的强烈愤慨和巨大的舆论谴责。然而现实生活中，“精日”行为的界定和处罚却随意性很大。

在以往的法律实践中，对“精日”分子的处罚大多适用寻衅滋事的兜底条款处理，无法准确涵盖“精日”分子的行为，使一些恶劣行为难以得到有效惩戒。在《条例》起草时，课题组的律师们经过反复调研和论证，通过列举三种典型的“精日”行为并加以禁止，明确实施“精日”行为，侮辱、诽谤他人，寻衅滋事、扰乱公共秩序，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任，有效填补了法律法规的缺位。　

国家公祭日已经走过四个年头，但课题组调查了解到，有少部分市民对于国家公祭日完全不知道，大部分人虽然知晓国家公祭日这一天，但却极少参与到相关纪念活动中，相关宣传教育措施还需完善，部分学校在公祭宣传教育方面的成熟做法仍待推广到全市范围。因此《条例》起草时，特别规定建立国家公祭教育制度，通过加强对广大群众特别是青少年开展爱国主义教育活动，将市教育系统在地方教材编写、课程纲要设置、组织参与悼念活动等方面的现行国家公祭主题教育制度，通过立法方式予以明确，统一要求与尺度，落实市内各大中小学的宣传教育义务，同时引导学生参与国家公祭相关活动、参观公祭场所，加强对青少年进行南京大屠杀与国家公祭专史教育，从青少年教育切入，引导民众对于南京大屠杀这段历史以及国家公祭有更为深刻的认识并做到内化于心，外化于行。

如何关爱南京大屠杀幸存者，是《条例》关注的另一个重点问题，南京大屠杀惨案发生至今，数十年的光阴消逝，南京大屠杀幸存者大多已经离世，目前登记在册的幸存者已不足百人，且已是迟暮之年，无须多久，偌大的中国将再难寻觅这些历史的见证者了，在世的幸存者多属孤、老、病、贫，他们中的很多人至今还承受着难以忍受的伤残病痛和刻骨铭心的心灵创伤。因此在《条例》起草时，课题组的律师们一致认为，《条例》中要有动员各级政府和有关民间组织为幸存者提供生活帮助，鼓励社会各界以各种方式关爱幸存者，使幸存者得到物质上的保障与精神上的抚慰的内容，要在从地方立法的层面进一步落实与细化对幸存者的关爱工作，加强对幸存者的援护和帮助力度，体现立法的温度。　

纪念馆是国家公祭仪式举行地，是全国重点文物保护单位，全国和爱国主义教育基地。如何实现从“一天到一年”的管理思路，课题组提出，可以纪念馆为核心，在周边一定范围内的区域需要进行更为严格的管理，以形成国家公祭场所与一般公共区域的缓冲地带。这一提议被写入了《条例》，明确了纪念馆的特殊法律地位；授权市人民政府并划定一定范围作为国家公祭场所管理区，建立统一执法管理机制，实施综合管理；强调国家公祭场所管理区内及周边建设项目应当与国家公祭场所庄严、肃穆、清静的环境和氛围相适应。《条例》创设性地规定了在国家公祭场所管理区内禁止开设娱乐场所，设置与悼念主题明显不相适应的门牌店招、标识标志、广告，擅自摆摊设点，擅自进行销售、游艺、演技、乞讨以及实施其他有损公祭场所环境与氛围、违反公序良俗的行为。　

为确保各项制度设计的长效化运行，《条例》明确，市人民政府应当将国家公祭场所的保护和管理纳入国民经济和社会发展规划。同时突破现行的单项、专项工作财政保障的做法，扩大财政保障范围，从对公祭仪式的保障扩展到对纪念馆、丛葬地、纪念地的运行管理、南京大屠杀历史的保护等相关事项的全面保障，从公祭日当天的保障扩展到全年的日常保障。　

同时，《条例》规定，国家公祭鼎、和平大钟等纪念馆设施以及相关馆藏文物史料、丛葬地等保护管理，力求实现　“从一馆到一城”的保护理念。此外，《条例》确立国家公祭主题教育制度、南京大屠杀幸存者关爱制度、表彰和奖励制度等，充分发挥立法的引导功能，体现立法鲜明的社会价值导向。　

国家公祭制度不是一时一际、一朝一夕，而是百年大计、千年大计，需要地方立法对国家公祭保障进一步细化，将行政管理保障转化为法治保障，通过地方立法方式制定刚性的规范要求，将国家公祭保障引入法治化轨道，上升为全体市民的行为规范，发挥法规的规制和引导作用。　

立法时间虽短，质量却高。中宣部宣教局、全国人大常委会法工委、省人大常委会均对此次立法给予高度评价。此次省人大常委会会议分组审议，与会者也一致点赞。　

从前期参与立法前评估的专家评审，到最后省人大常委会批准条例，江苏省人大常委会法工委主任王腊生一直关注着江苏首部委托律师起草的地方立法。王腊生称赞这部条例的起草质量好，制定效率高、针对性强，具有先行性、探索性和很强的操作性。他希望今后有更多的律师参与到地方立法工作中来，发挥律师的政治优势、专业优势和实践优势，为良法善治作出更大贡献。

　律师　是社会主义法治工作者，是国家开展法治建设不可或缺的重要力量。南京律师将继续发挥自身专业优势，积极参加地方立法工作，主动参与社会综合治理，展现律师行业的政治担当，为建设“强富美高”的新南京，推动南京市社会经济高质量发展提供法治保障。

【编辑：韩成娟】